武功山協同立法，既是江西省首次開展協同立法工作，也是全國首個山岳型協同立法。省人大常委會辦公廳、法工委組織“協同立法武功行”采訪團，于11月8日至12日赴萍鄉、宜春、吉安三地采訪。第1期推出江西日報記者萬仁輝采寫的文章《協同立法“大武功”》。

　　11月的贛鄱大地，秋意未散，綠水青山之間、霧涌云蒸之中，盡顯綠色之韻、生態之美。來自上海的游客王瑾和朋友們慕名而來，一行10人乘坐觀光小火車從宜春明月山景區來到安福羊獅慕景區時，不禁感嘆：“聽說這一片都屬于江西武功山風景名勝區，如此令人陶醉的風景，果然名不虛傳！”

　　以“武功天下奇”聞名遐邇的武功山，位于我省中西部，居羅霄山脈北支，地跨萍鄉市蘆溪縣、宜春市袁州區、吉安市安?？h，主脈綿延120余千米。盡管自然風光奇特、文化底蘊深厚，但武功山多年來始終面臨一個繞不過的發展難題——“一山三治”。

　　為助力解決“一山三治”問題、做好“大武功山”品牌建設，2020年，省人大常委會積極協調萍鄉、宜春、吉安開展武功山區域發展協同立法。這是省人大常委會首次開展協同立法，其成果令人振奮：今年9月，省十三屆人大常委會第三十二次會議批準《江西武功山風景名勝區——萍鄉武功山景區條例》《江西武功山風景名勝區——宜春明月山景區條例》《江西武功山風景名勝區——吉安武功山景區條例》。所有《條例》將于明年1月1日起施行。

　　困境：瓶頸難破，改革仍需攻堅

　　“門禁系統已全面拆除，已購買宜春明月山——小火車——羊獅慕聯票的游客，直接驗票進入景區……”在羊獅慕景區東安門，一則關于景區聯票使用的公告張貼在顯眼位置。

　　這則公告看似尋常，實則來之不易。此前，萍鄉、宜春、吉安雖然都高度重視武功山旅游產業發展，但由于開發的程度、力度、速度各異，三地難以形成合力。為破解體制不順、資源分散、多頭經營、品牌不一、發展不足等難題，推進武功山全域旅游發展，2017年，省政府印發《武功山經營管理體制改革方案》，提出要實現武功山統一規劃、統一品牌、統一門票、統一線路、統一標準、統一營銷。在各方努力下，武功山聯票于2019年正式發售。

　　“如今游客雖然實現了‘一票上山，多處下山’，但武功山風景名勝區在規劃、保護、管理等方面，依然面臨一些突出問題。”記者在萍鄉、宜春、吉安三地采訪時，多方人士均提到，景區綜合執法機制、跨行政區域建設項目審批以及景觀資源保護等“老大難”問題亟待解決，三地在解決爭議、破解難題、和諧發展的磨合中，仍有不少“腸梗阻”問題。

　　對于執法難，安福武功山黨工委副書記、管委會副主任劉沛芳深有體會。一直以來，安福武功山管委會雖屬市政府派出機構，但是沒有執法權。“當遇到景區違建問題需要執法的時候，我們更像一個協調機構，相關的執法還需通知市、縣職能部門。”劉沛芳說，雖然市、縣兩級相關部門對管委會有求必應，但中間周轉耽擱，難免影響執法時效和質量。

　　萍鄉武功山風景名勝區黨委委員、管委會副主任陳文宇在管委會工作了16年，武功山發展的難題，他一直看在眼里、急在心里。“舉個例子來說，高山草甸是武功山景區的特色，但這些年部分游客有毀壞高山草甸的行為，因為沒有相關法律依據，我們只能勸阻，不能處罰。”陳文宇說，這些年，景區在修復高山草甸上的投入超過1000萬元。

　　談及武功山眼下的發展難題，宜春市明月山管委會黨工委委員彭煥維除了說到旅游秩序管理和景區保護，他也指出了目前景區開發和利用方面的“痛點”。“武功山涉山三地都以山體景觀為資源本底，存在產品同質化、重復建設較多的現象，三地未在區域發展協同上發揮合力打造武功山品牌。”

　　破局：廣開言路，凝聚立法共識

　　打造“大武功山”品牌是一項跨區域的系統工程，需要建立和實施通力合作的機制才能取得實效，地方立法可以為“大武功山”旅游規范提供制度性保障。有鑒于此，2020年，省人大常委會采用省人大法制委、省人大常委會法工委牽頭，萍鄉、宜春、吉安三市人大常委會分別立法、同時報批的協同立法模式，為做大做強“大武功山”品牌建設賦能。

　　回憶起歷時近2年的協同立法過程，省人大常委會法工委副主任楊潤華感慨頗深。在此期間，省人大常委會多次組織召開現場會、座談會、論證會、聯席會議，商討武功山協同立法的重點、難點問題。萍鄉、宜春、吉安三地在立法的思想碰撞中，不斷交流、深入探討，從而達成了共識。

　　“通過協調機制建立共同的風景名勝資源保護制度，在依法查處跨行政區域違法建設、捕獵野生動物等方面開展聯合執法工作”“對外宣傳本景區和推廣特色旅游產品時，應當融入江西武功山品牌形象，且不得損害江西武功山其他地域的特色文化產品”“景區應當出售和認可江西武功山統一制式的通票、聯票和單項票，通票、聯票的價格不得高于各單項票的價格之和” 

　　……

　　萍鄉、宜春、吉安《條例》的第四章內容相同，三地共識在此得到集中呈現。該章節為“協同與合作”，共有9條，其中明確三地建立協調機制，定期舉行聯席會議，采取簽訂合作協議、信息共享等方式，研究確定規劃協同、應急聯動、旅游聯盟、建設工程協商、綜合行政執法等事項。

　　楊潤華表示，“協同與合作”中的具體條款，策應了省委、省政府推進武功山經營管理體制改革“六個統一”要求，凝聚了三地共建共治共享武功山的強大合力。此外，仔細翻閱各地《條例》可以發現，包括“協同與合作”章節在內，每部《條例》通用條款達30條。

　　“此次協同立法是省人大常委會深入學習貫徹習近平法治思想，通過法治思維和法治方式，推動武功山經營管理體制改革的一個重大舉措，旨在讓立法適應改革，改革于法有據，立法與改革相互銜接、相互促進、相得益彰。”楊潤華說。

　　展望：各美其美，聚力全域旅游

　　在本次協同立法中，由省人大常委會法工委確定武功山協同立法的合作條款供三市條例統一表述，由萍鄉、宜春、吉安三地分別對本行政區域內的武功山景區進行立法，在合作條款的基礎上保留個性化差異，最終形成不同版本的法規文本。

　　在合作共贏的立法路徑之外，三地各美其美的立法表達，令人印象深刻。在《條例》“保護與利用”章節中，各地根據資源稟賦、特色文化設置了專門條款。其中，萍鄉明確，萍鄉武功山管委會應當保護風景名勝資源，合理利用高山草甸、瀑布溫泉、地質遺跡等資源，開展觀光、度假、戶外徒步穿越、文化體驗等旅游活動。宜春明確，宜春明月山管委會應當對云谷飛瀑、太平山、黃山松群落、青云棧道、月亮文化景觀等實行重點保護，并按照有關程序制定相應的保護措施。

　　“安福武功山管委會經依法批準，可以設立綜合執法機構，相對集中行使行政處罰權。”《條例》公布后，此前一直為執法犯難的劉沛芳，談到下一步計劃時，干勁十足。“我們將積極申請成立綜合執法機構，構建高效有序的執法體制，實現依法治山、依法治旅‘零距離’。”

　　三地政府“聯合協商推進環江西武功山旅游快速通道建設，采取多種方式串聯景區，提高游覽效率并為周邊鄉村旅游提供服務。”《條例》中有關旅游通道的建設，讓陳文宇充滿期待：“這將極大推動景區交通路網等方面基礎設施建設，為景區發展和鄉村振興起到積極的促進作用。”

　　值得一提的是，針對過去跨行政區域建設存在的難題，此次協同立法有專門條款要求，跨行政區域的重大建設工程必須征求所跨行政區域所在地管委會意見。意見不一致的，應當通過協調機制溝通研究，并向省人民政府報告有關情況。這就意味著，武功山發展不可回避的跨行政區域建設問題有了行之有效的制度保障。

　　對此，楊潤華說，作為在全國率先開展的山岳型景區協同立法，《條例》將于明年1月1日起施行，期待協同立法為武功山發展插上翅膀，改變“一山三治”困境，重塑武功山“江南三大名山”的形象品牌。